• “十三五”施工圖審查制度發展歷程與思考建議

     

    中國勘察設計協會施工圖審查分會

     

    房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查(以下簡稱“施工圖審查”)制度,是依據《建設工程質量管理條例》和《建設工程勘察設計管理條例》設立的一項質量安全監管制度。施工圖審查制度在我國實施近20年來,消除了大量存在于工程設計中的安全隱患,避免了大量工程安全事故的發生,基本杜絕了因設計原因導致的房屋倒塌事故。施工圖審查制度在避免違反強制性標準、保障勘察設計質量、保障公眾安全、規范勘察設計市場秩序、提升勘察設計水平以及為政府部門決策提供依據等方面發揮了重要作用。隨著國家工程審批制度的不斷改革和完善,施工圖審查制度也在不斷進行改革優化,特別是“十三五”期間,政府管理部門對施工圖審查工作提出了一系列改革措施,以保障營商環境和工程建設項目審批制度改革順利推進。

     

    “十三五”施工圖審查改革發展情況

     

    2016年以來,在優化營商環境的大背景下,對施工圖審查制度提出了更高的要求。為保證工程審批制度改革順利推進,對施工圖審查制度提出了一系列改革措施。

     

    實施主體變更,明確審查性質

    2017年《國務院關于修改部分行政法規的決定》(國務院令第687號)對“兩個管理條例”部分條款予以修改:“施工圖設計文件審查的具體辦法,由國務院建設行政主管部門、國務院其他有關部門制定”“施工圖設計文件未經審查批準的,不得使用”“施工圖設計文件審查機構應當對房屋建筑工程、市政基礎設施工程施工圖設計文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設強制性標準的內容進行審查”,進一步明確了施工圖審查的性質為“政府監管”及“行政審批”職能,施工圖審查的主體明確為“施工圖設計文件審查機構”,施工圖審查的內容為“涉及公共利益、公眾安全、工程建設強制性標準的內容”。

     

    2019年,《國務院轉發住建部關于完善質量保障體系提升建筑工程品質指導意見》(國辦函92號)要求,進一步強化工程建設質量的四個關鍵責任主體責任,即建設單位首要責任、施工單位主體責任、使用安全主體責任和政府質量監管責任。其中,施工圖審查是政府落實對勘察設計文件的質量安全監管職能的重要抓手。

     

    精簡審批環節,試行政府購買

    2018年5月14日,國務院辦公廳發布了《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》(國辦發[2018]33號)。通知提出,在北京市、天津市、上海市、重慶市、沈陽市、大連市、南京市、廈門市、武漢市、廣州市、深圳市、成都市、貴陽市、渭南市、延安市和浙江省16個省市開展工程建設項目審批制度改革試點,統一審批流程,精簡審批環節,推行聯合測繪、聯合審圖、聯合驗收等。主要改革內容包括“將消防設計審核、人防設計審查等技術審查并入施工圖設計文件審查,相關部門不再進行技術審查”,進一步精簡審批環節;“推行以政府購買服務方式開展施工圖設計文件審查”,強化施工圖審查的政府監管行為和職能。

     

    開展聯合審查,縮短審查周期

    2019年3月16日,國務院辦公廳發布了《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》(國辦發[2019]11號),要求“試點地區要進一步精簡審批環節,在加快探索取消施工圖審查(或縮小審查范圍)、實行告知承諾制和設計人員終身負責制等方面,盡快形成可復制可推廣的經驗”?!皩嵭新摵蠈彶楹吐摵峡⒐を炇?,將消防、人防、技防等技術性審查并入施工圖設計文件審查,相關部門不再進行技術審查?!?/span>

     

    2019年4月23日修訂的《中華人民共和國消防法》第十一條強調“國務院住房和城鄉建設主管部門規定的特殊建設工程,建設單位應當將消防設計文件報送住房和城鄉建設主管部門審查,住房和城鄉建設主管部門依法對審查的結果負責?!毕涝O計審查工作合并入施工圖設計文件審查,施工圖設計文件審查又進一步具有了行政許可性質。

     

    2020年1月1日實行的《優化營商環境條例》(國務院令第722號)第四十二條要求,“設區的市級以上地方人民政府應當按照國家有關規定,優化工程建設項目(不包括特殊工程和交通、水利、能源等領域的重大工程)審批流程,推行并聯審批、多圖聯審、聯合竣工驗收等方式,簡化審批手續,提高審批效能”,進一步明確要在施工圖審查工作上推行“多圖聯審”。

     

    推行數字化審圖

    2020年7月,住房和城鄉建設部等13部門聯合印發《關于推動智能建造與建筑工業化協同發展的指導意見》(建市[2020]60號),提出“要以數字化、智能化升級為動力,創新突破核心關鍵技術,加大智能建造在工程建設各環節應用,形成涵蓋科研、設計、生產加工、施工裝配、運營等全產業鏈融和一體的智能建造產業體系?!薄半S著數字化進程的推進,信息技術服務工程、工程反哺信息技術的產業發展新格局將逐漸形成,行業生產力將得到解放、創造力將被持續釋放、數據資源的巨大價值也將得到深入挖掘?!?/span>

     

    目前,全國已有20個省市實行數字化審圖,基本實現了施工圖設計文件在線申報、在線審查、在線監督和在線出具審查合格書,部分省市還實現了在線合同簽訂、質量檢查、統計分析、電子交付、電子存檔、項目查詢、項目備案、與“四庫一平臺”信息對接等功能。有些省市還探索建立了新的BIM施工圖數字化審圖系統,實現審查自動化和“互聯網+監管”的施工圖審查管理。

     

    發展人工智能審圖

    2020年下半年,在推行數字化審圖的基礎上,根據《國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》(國辦發[2019]11號)、《國務院辦公廳轉發住房城鄉建設部關于完善質量保障體系提升建筑工程品質指導意見的通知》(國辦函[2019]92號)要求,又開始在北京、深圳等城市試點逐步引入人工智能相關技術,研發人工智能審圖系統,形成可靠的人工智能審圖能力,進一步提升審查效率,提高勘察設計質量,推動勘察設計行業的數字化轉型和高質量發展。

     

    目前施工圖審查存在的問題

     

    施工圖審查行業在多圖聯審、縮減審查范圍、縮短審查周期等方面進行了多項改革,有效保障了營商環境和工程審批制度改革的順利推進,但仍存在一些問題,需要進一步解決。目前,施工圖審查存在的問題主要表現在以下幾個方面。

     

    施工圖審查在法律層面存在一定的沖突

    施工圖審查工作歷經近20年的發展,已形成了以《消防法》《建設工程質量管理條例》《建設工程勘察設計管理條例》《優化營商環境條例》為基石,以《房屋建筑和市政基礎設施施工圖設計文件審查管理辦法》為實施依據的一套相對完整的法律制度框架,但在實際執行過程中,尤其是在工程審批制度改革過程中,部分規范性文件與現行相關的法律法規存在一定的沖突,施工圖審查工作的定位和性質不明晰,導致指導地方開展工作的依據有些混亂,各地施工圖審查工作開展有些無所適從。

     

    勘察設計質量安全形勢依然非常嚴峻

    施工圖審查制度實施以來,盡管勘察設計項目在初審時違反強制性標準數量有所降低,但勘察設計質量安全形勢依然非常嚴峻,勘察設計項目初次審查通過率依然持續保持在較低水平。近年來,勘察設計行業市場化競爭的惡化,進一步削弱了勘察設計單位在面對建設單位不合理要求情況下的談判能力,合理周期和費用更加難以保障,而誠信體系建設在體系基礎建設、信息和數據的儲備等方面,遠遠不足以保障誠信體系發揮真正的作用。工程保險制度建設尚不完備,勘察設計單位技術和質量管理水平的下降,設計者自身能力不足,以及造成設計質量安全損失后設計者的損失賠償能力欠缺,都需要施工圖審查制度來提供最低限度的質量保障。

     

    部分省市改革尺度過大,違反現有法律法規

    2019年,國辦發11號文要求在試點省市試點探索取消施工圖審查或縮減審查范圍,部分非試點省市在無法律授權的情況下,直接突破國家相關法律法規規定,取消施工圖審查;非國辦文件規定的試點地區,以縮小審查范圍為由,直接取消一定面積范圍內工程項目的施工圖審查。這些地區的改革直接違背了國務院兩條例規定的“施工圖設計文件未經審查批準的,不得使用”相關要求,遺留重大安全隱患。

     

    聯合審查落實尚未完全到位

    部分省市在聯合審查推行過程中,仍然面臨各種困難和問題。相關行政審批部門不認可聯合審查意見要求,對相關內容進行二次審查;相關主管部門以停止有關業務為由,拒絕圖審機構相應審查資格認定等,使聯合審查尚難以完全實現或順利開展。

     

    審查屬地化造成人才隊伍不平衡、不充分

    部分邊遠地區施工圖審查人才匱乏、編制受限,審查專家專職化和審圖機構社會化難以推進,難以完全發揮施工圖審查對工程勘察設計質量保障的作用;發達地區匯集了大量行業優勢資源卻得不到充分發揮,造成各地審查質量良莠不齊,甚至部分省區內部各市因差異性較大,難以普推相應改革措施。

     

    數字化審圖尚未真正實現

    目前,大部分省、區、市已建成數字化審圖系統,但能夠真正完全實現數字化審圖的地區并不多。究其原因,主要包括以下幾個方面:一是勘察設計單位沒有真正實現數字化交付;二是系統留痕不真實;三是系統與政府工程建設項目審批系統前后無法銜接,難以形成互推共享;四是數字信息不全,對相關決策支撐不足。此外,還有少數地區因經費緊張,難以開展數字化審圖平臺建設。

     

    審查機制改革的系統性和協同性尚需強化

    施工圖審查機制屬于工程審批制度的重要一環,與施工許可、工程驗收有著密切的聯系。取消施工圖審查或縮小施工圖審查范圍,實行事中事后抽查,對于建設工程施工后出現的違法違規和違反信用承諾的行為,改正成本較大,行政監管難度高,無法避免抽查的片面性和未被抽中項目的勘察設計質量安全隱患。此外,部分省市主管部門事中事后監管機制尚不健全,急需完善相關監管及考評機制。

     

    完善施工圖審查的建議

     

    工程建設項目的安全涉及國家安全和人民生命財產安全,應在習近平總書記堅持底線思維和國家安全觀的論述指導下,逐步建立起事前有工程設計文件審查、事中有現場監督、事后有竣工驗收,運營有保險和信用體系兜底的完整的工程建設項目質量安全保障體系和風險防范體系。既不能以保障質量安全為借口阻撓改革推進,也不能以改革為名犧牲質量安全保障,要不斷完善和優化施工圖審查制度,為做好營商環境改革和工程審批制度改革提供堅實的保障。

     

    完善施工圖審查監管方式

    以堅持底線思維和問題導向的原則,以把控地基基礎和主體結構安全、消防安全、人防防護、生態環境、生命財產安全底線為目標,盡快精簡審查范圍,統一審查標準,避免過度審查,推進以“聚焦安全、保證底線”為目標的設計文件安全監管體系建設。同時,建議簡化審查程序,采取分類管理或節點審查的方式出具審查通過文件,依次頒發土方、基礎、地下或地上節點工程的施工許可,大幅度提前或加快項目開工和建設時間。

     

    完善審查機構考評機制

    結合多審合一改革、政府購買服務和數字化審圖等要求,進一步完善審查合同履行情況、受益主體滿意度、服務目標實現度等指標,對審查機構的基本條件、審查行為、審查質量及行業貢獻等進行綜合考核和評價。建立嚴格的施工圖審查政府購買服務信用體系,建立由購買主體、服務對象及行業協會的評價機制,評價結果向社會公布,并作為后續年度編制政府購買服務預算和選擇承接主體的重要依據。

     

    繼續探索審批制度改革模式

    建議繼續探索工程建設項目行政審批制度改革的新模式,如將工程建設項目行政審批(立項、規劃、驗收等)的技術部分,通過政府購買方式委托專業的技術機構,開展有關行政許可事項的規劃評審、設計審查、技術咨詢、消防驗收等服務。建立建設工程“前策劃、后評估”制度,對重點、大型或復雜項目探索全審批周期的技術協調、指導、咨詢及跟蹤服務,實現全流程、全覆蓋服務。同時,還可對設計文件的功能性、經濟性、合理性等提出專業化意見和優化設計建議,為行政審批部門及項目建設方提供更多的增值服務。

     

    打造大數據應用體系

    一是大數據技術應用。建議采用大數據技術,構建數字化審圖大數據系統,進行維度建模,實現全過程、全信息、全維度的數據分析,助力構建施工圖審查的“互聯網+”新型監管模式以及勘察設計、審查機構的誠信體系,實現真正意義上的數字化監管。

     

    二是審圖系統信息共享。在數字化審圖系統搭建時,必須按照統一的數據標準進行建設,滿足后續進行數據可插拔時對接。系統需具備對外集成能力,實現數字化審圖系統與各級監管平臺、工程建設項目審批系統等平臺的信息共享共用,最大程度地提升數字化審圖數據的應用價值。

     

    發展人工智能審圖

    在傳統的施工圖審查過程中,存在很多諸如“數個數、查尺寸”的工作,這部分工作技術含量低、耗時多,直接影響審查效率。利用人工智能、BIM和大數據等技術,將影響地基基礎和主體結構安全、消防安全和工程建設強制性標準的規律性問題,通過算法智能判斷圖紙是否符合規范,用計算機智能化識別更加快速、準確地查找圖紙問題,提高審圖精度和審圖效率,讓審查人員將精力放在技術含量更高的審查工作上,以減少審查成本、提升審查質量。

     

    堅持工程設計文件審查為公共利益與公眾安全的制度初心,結合時代所需與地區特色不斷優化、解決制度弊病,突出技術服務體制與機制優勢,在勘察設計行業轉型發展的關鍵歷史階段,形成定位與責任明確、程序規范、客觀獨立、尺度統一、最大限度弱化與行政審批耦合關系的勘察設計質量保障體系,是貫徹落實黨的十九屆四中全會精神、推動國家工程建設領域治理體系和治理能力現代化建設、堅持不斷完善制度、依法治國的重要舉措,同時也是工程建設領域一項長期而艱巨的系統任務。它的不斷推進和完成,將為持續優化營商環境打下更為堅實的基礎、構筑更多的提升空間、創造更有利的機會。

     


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